di Elisabetta Zimbè Zaire – Avvocato in Busto Arsizio
La Corte europea dei diritti dell’uomo riconosce la natura sostanzialmente penale delle sanzioni tributarie ai fini dell’art. 6 CEDUe condanna l’Italia per l’eccessiva durata dei procedimenti fiscali. La pronuncia chiarisce i presupposti di applicazione della Legge Pintoe apre nuove prospettive per la tutela del contribuente.
Con la sentenza dell’8 ottobre 2026 (Grassucci e altri c. Italia, ricorsi nn. 12952/13, 15540/13, 36990/19, 58395/19 e 53262/21), la Prima Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata su una questione centrale per il contenzioso tributario italiano: le maggiorazioni fiscali applicate ai contribuenti rientrano nella “materia penale” ai sensi dell’art. 6 § 1 CEDU. Ne consegue che il procedimento tributario che le riguarda deve rispettare il principio del termine ragionevole, e che la Legge Pinto — nell’interpretazione adottata dalla Cassazione — non costituisce un rimedio effettivo ai sensi dell’art. 13 CEDU.
La natura penale delle sanzioni tributarie: i criteri Engel
La Corte applica i tre criteri elaborati a partire da Engel e altri c. Paesi Bassi (8 giugno 1976): qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale; natura dell’infrazione e della relativa sanzione; grado di severità della sanzione applicabile. Il secondo e il terzo criterio sono alternativi: è sufficiente che la natura dell’illecito riveli una finalità punitiva e dissuasiva, indipendentemente dall’entità della somma.
Nei procedimenti esaminati, le maggiorazioni erano fondate su disposizioni generali applicabili a tutti i contribuenti, con aliquote potenzialmente fino al 200% dell’imposta accertata. Richiamando Jussila c. Finlandia (GC, 23 novembre 2006, n. 73053/01) e Vegotex International S.A. c. Belgio (GC, 3 novembre 2022), la Corte afferma al § 27 della sentenza che la finalità «al tempo stesso dissuasiva e repressiva è di per sé sufficiente a conferire alla sanzione inflitta un carattere penale». La modesta entità della somma — alcuni ricorrenti erano stati sanzionati per poche centinaia di euro — non muta il quadro: il volet pénal dell’art. 6 CEDU non conosce soglie minime.
Un punto fermo: al § 29 la Corte precisa che le sanzioni tributarie «non rientrano nel nucleo centrale del diritto penale», sicché le garanzie dell’art. 6 «non devono necessariamente applicarsi in tutta la loro rigorosità». La qualificazione convenzionale come “penale” non equivale a equiparazione al processo penale.
Il confine con Ferrazzini: cosa rimane fuori
Grassucci non supera il precedente Ferrazzini c. Italia (GC, 12 luglio 2001), che escludeva dall’art. 6 CEDU le controversie riguardanti il mero accertamento e pagamento delle imposte. Il discrimine resta invariato: quando il procedimento ha ad oggetto esclusivamente la debenza del tributo, l’art. 6 non si applica. L’art. 6 entra in gioco solo quando, accanto alla pretesa impositiva, vengono contestate sanzioni di natura punitivo-dissuasiva. Non si tratta quindi di una conversione generalizzata del processo tributario in processo penale, ma di un’estensione selettiva delle garanzie convenzionali, calibrata sulla natura della misura controversa.
Il dies a quo: dall’avviso di accertamento, non dal PVC
Quando inizia a decorrere il periodo rilevante ai fini della ragionevole durata? La Corte (§§ 52-53 della sentenza) individua il dies a quo nel momento in cui le iniziative dell’autorità «producono conseguenze significative sulla posizione del contribuente». In concreto: la notifica dell’avviso di accertamento o di rettifica accompagnato da sanzioni. Gli atti preparatori come gli accessi ispettivi o il processo verbale di constatazione (PVC) non assumono, di per sé, la medesima rilevanza, in quanto non producono ancora effetti diretti sulla sfera giuridica del contribuente — principio confermato anche in Italgomme Pneumatici S.r.l. c. Italia (Corte EDU, 6 febbraio 2025, nn. 36617/18 e altri 12).
Nei procedimenti esaminati le durate, calcolate a partire dall’avviso di accertamento, erano comprese tra 8 anni e 9 mesi e 24 anni e 7 mesi: tutte ritenute incompatibili con il principio del termine ragionevole. Per il professionista, la scelta del dies a quo può spostare il computo di mesi o anni, con impatto diretto sull’ammontare dell’indennizzo.
La Legge Pinto nel contenzioso tributario: rimedio ineffettivo e violazione dell’art. 13 CEDU
Davanti alle corti d’appello adite ai sensi della Legge n. 89/2001, i ricorrenti avevano visto rigettare le proprie domande: la Cassazione aveva consolidato l’orientamento secondo cui l’art. 6 CEDU si applica alle controversie tributarie solo in presenza di sanzioni così gravi da poter essere assimilate a sanzioni penali o da essere convertibili in misure detentive. Uno standard che la Corte EDU non ha mai adottato, e che nel caso di specie aveva sistematicamente escluso dall’indennizzo contribuenti le cui cause si erano protratte per decenni.
Al § 44-45 della sentenza la Corte constata che il Governo italiano non ha prodotto un solo caso in cui le corti Pinto abbiano riconosciuto il volet pénal dell’art. 6 in materia fiscale. Conclusione: il rimedio interno «non può essere considerato effettivo ai sensi dell’art. 13 della Convenzione». Violazione accertata per i ricorsi nn. 36990/19 e 53262/21, relativi a contribuenti che si erano rivolti direttamente a Strasburgo senza passare per la Legge Pinto, ritenendola inutile.
Il regime transitorio: cosa cambia da quando la sentenza diventa definitiva
La Corte non elimina il rimedio Pinto, ma ne richiede la riattivazione in conformità con i propri criteri. Il meccanismo funziona così:
- Procedure concluse prima della definitività dell’arrêt: i contribuenti possono adire direttamente Strasburgo senza esperire il rimedio Pinto.
- Procedure concluse dopo la definitività: obbligo di esperire prima il ricorso Pinto, che i giudici nazionali dovranno interpretare in conformità con i criteri CEDU, senza richiedere la “gravità qualificata” della sanzione come condizione di accesso.
La sentenza diventa definitiva trascorsi 90 giorni dalla pronuncia, salvo rinvio alla Grande Camera ex art. 44 § 2 CEDU: la finestra di transizione si chiuderà orientativamente intorno al gennaio 2027, fermo il rischio di rinvio che posticiperebbe tale scadenza.
Le altre garanzie convenzionali: tre livelli di maturità
Il riconoscimento della natura penale convenzionale delle sanzioni tributarie ha ricadute potenziali su più fronti. Vale la pena distinguerne il grado di consolidamento.
Garanzie già operative nel diritto vivente. Il ne bis in idem (art. 4 Protocollo n. 7 CEDU) nel rapporto tra sanzione tributaria e procedimento penale è oggetto di giurisprudenza consolidata. Il punto di riferimento è A e B c. Norvegia (GC, 15 novembre 2016), che ha temperato il divieto assoluto introducendo il criterio della «sufficiently close connection in substance and time» tra i procedimenti: il doppio binario sanzionatorio è compatibile con la Convenzione se i procedimenti sono legati da una connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta. Grassucci rafforza la premessa di quel ragionamento — la sanzione tributaria è “penale” — senza modificarne i criteri applicativi.
Garanzie che trovano rinforzo nella qualificazione. La lex mitior e il diritto al silenzio nelle fasi di verifica ricevono ora un fondamento convenzionale più solido. In materia sanzionatoria, la riforma attuata con il D.Lgs. n. 87/2024— che modifica il D.Lgs. n. 74/2000 (reati tributari penali) introducendo nuove cause di non punibilità e attenuanti — e le modifiche al D.Lgs. n. 472/1997 in materia di sanzioni amministrative tributarie, entrambe attuative della delega fiscale di cui alla L. n. 111/2023, art. 20, pongono il tema dell’applicazione retroattiva delle norme più favorevoli: se la sanzione è “penale” in senso convenzionale, il corollario della lex mitior ricavabile dall’art. 7 CEDU è invocabile con maggiore peso. Il D.Lgs. n. 173/2024 , che approva il Testo unico delle sanzioni tributarie amministrative e penali, costituisce il quadro sistematico entro cui tali questioni sono destinate a svilupparsi.
Garanzie che richiedono sviluppi ulteriori. Il diritto al silenzio nelle indagini fiscali, la presunzione di innocenza applicata all’onere della prova nel contenzioso tributario, e l’intrasmissibilità delle sanzioni agli eredi sono profili che Grassucci non affronta direttamente. Invocabili sulla base della qualificazione convenzionale, richiedono tuttavia l’elaborazione di una giurisprudenza — sia a Strasburgo sia in sede interna — che definisca le modalità concrete di applicazione nel procedimento tributario.
Conclusione
La sentenza Grassucci risolve una discrasia che durava da anni: la giurisprudenza italiana aveva adottato per le sanzioni tributarie uno standard di gravità che la Corte EDU non ha mai richiesto. Il riconoscimento della natura penale convenzionale delle maggiorazioni fiscali impone ora ai giudici delle corti d’appello di rileggere la Legge Pinto in conformità con i criteri Engel/Jussila, aprendo l’accesso all’equa riparazione per i processi tributari di irragionevole durata nei quali siano state applicate sanzioni puntive. Le ricadute sulle altre garanzie convenzionali — ne bis in idem, lex mitior, diritto al silenzio — meritano attenzione, con il grado di prudenza che la stessa Corte suggerisce quando ricorda che le sanzioni fiscali non appartengono al nucleo duro del diritto penale.
